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  美国税改对经济增长的正面影响无可置疑,也得到普遍认可。但是,由于减税的同时会受到其负面影响因素的制约,从而部分抵消促进经济增长的正面效应。

  特朗普政府立法通过了《减税与就业法案》,提出通过减税鼓励消费、增加投资、发展经济和增加就业,实现让美国再次强大的目标。推动美国经济增速达到3%以上,是特朗普政府实现财政收支平衡的重要前提。根据特朗普政府提供的财政预算报告,减税、放松监管等措施,将推动美国经济增速从2016年的1.6%升至2021年的3%,此后美国经济将继续保持3%的增速直到2027年。然而,美国社会各界对此众说纷纭,评价不一。

  正面评价

  白宫经济顾问委员会(CEA)公布的分析报告显示,美国税改将会提高美国国内生产总值(GDP)增长水平至3%-5%。CEA分析认为,通过公司减税来促进经济增长的路径将是相当直接有效的,企业将有更多资金用于设备和人力资源等方面的投资。此外,还有一部分经济增长可能来自海外利润流回美国国内。

  CEA主席凯文·哈西特(Kevin Hassett)认为,美国上述GDP增长目标是可以实现的,经济状况绝对有可能回到GDP年增长率达3%的水平。他强调了三个关键因素:促进劳动力增长、资本投资和技术效率。哈西特分析认为,削减联邦最高企业所得税税率,让企业立即按照法案中提出的方式节省成本并投入生产,将带来更快的经济增长和更高的工人工资。哈西特预测,美国GDP将维持3%-5%的增速,10年后可能会再增加7000亿美元-1.2万亿美元的经济产出。

  无党派税务基金会的分析发现,如果将最高企业所得税税率降至20%,在未来大约10年的时间里,将创造约65万个就业岗位,整体经济将增长3.3%,并将导致每个人税后收入增长约3%。

  税务基金会主席斯科特·霍奇(Scott Hodge)认为,美国税改是朝正确方向迈出的重要一步,不仅是简化税制,而且要创造一个更有活力的税收制度,从而更有利于经济增长。

  中性评价

  大多数经济学家认为,此次美国税改会使经济增长高于前总统奥巴马时期1.6%左右的增长。不过,他们也怀疑未来几年美国是否能够实现3%-4%的经济增长目标。经济学家普遍认为,特朗普政府的经济预测过于乐观,不切实际。

  跨党派的美国国会预算局(CBO)预测,未来10年,美国经济年均增速仅为1.9%。美国《华尔街日报》公布的经济学家调查也显示,即便特朗普提议的经济政策方案都得到落实,美国长期经济增长水平只会比2%的基准预测高0.3个百分点。

  美国凯投宏观(Capital Economics)首席经济学家保罗·阿什沃思(Paul Ashworth)在接受采访时表示,没有什么证据可以支持减税措施可以促进经济增长达到3%甚至更高,特别是当经济状况已经非常接近充分就业时,减税将为自己付出代价。除了可以促进可持续经济增长之外,大量减税更有可能导致联邦预算赤字明显扩大,尤其是在债务负担已经相当高的情况下,然后可能引发长期利率大幅上涨。这将最终抵消税收下降带来的任何潜在收益。

  奥巴马政府时期白宫经济顾问委员会主席贾森·弗曼表示,他通过各种经济模型反复测算,未来10年美国经济平均增速达到3%以上的概率只有4%,这需要美国劳动生产率达到过去70年来的最高水平,但目前特朗普提议的经济政策并不会大幅提升美国劳动生产率。

  高盛则对美国税改对经济增长的预测比较保守,且认为短期效应更大,最有可能的情况是,税改可以在2018年-2019年每年提升GDP0.1个百分点-0.2个百分点。

  CBO则预测,美国税改后经济年增速平均将达到1.9%,特朗普政府对于一些提议没有提供足够的信息,无法证明经济可以达到3%-5%的增速。国际货币基金组织(IMF)、经济合作与发展组织(OECD)等机构均不对此持乐观态度。

  负面评价

  很多经济学家,不管是保守派还是自由派,都对减税可能是解决经济问题的良方表示高度怀疑。

  他们认为,在未来几年内,特朗普几乎没有机会改善经济增长,因为经济已经在以最快速度增长了。在失业率低的时候,减税对经济确实是不利的。如果企业发现很难通过雇用工人和提高产量对产品或服务的额外收益作出反应,那么最终结果可能是价格的上涨,而不是更快的经济增长。美国税改既不利于经济增长,也无社会先进性可言。即使是一些热情的支持者,也表示经济增长和就业增长的预期被夸大了。

  欧睿国际(Euromonitor International)发布的有关美国经济、金融和贸易简报认为,美国税改会使美国财政状况、贸易纽带和经商信心恶化,根据其宏观模型,美国2017年-2021年实际GDP相对基准水平将下降4.7%。美国收紧货币政策,会引发对全球经济复苏的担忧。特朗普需要立即关注全球经济增长放缓、人口老龄化和债务水平高企问题。2015年,随着消费支出和投资上涨,房价和劳动力市场走强,美国实际GDP年增长率达到2.4%。虽然经济活动强劲,但由于货币政策收紧、全球经济增长乏力,美国增长将会放缓。

  税收政策中心(TPC)分析认为,美国税改不会产生显著和永久的经济增长。特朗普的减税措施起初将推动新的经济活动,但由于赤字上升,这种影响将会减弱,迫使更多的联邦借款为减税提供资金,并推高私人部门的借贷成本。

  美国前总统克林顿的财政部部长劳伦斯·萨默斯(Lawrence H. Summers)表示,很难看到税改对经济的刺激性好处。好处大部分会归富人所有,那么经济会大幅度增长的想法就是妄想。

  芝加哥大学商学院最近一次对顶尖经济学家的调查显示,只有2%的受访者认为美国税改将在2027年之前大幅提振经济,而51%则不同意这样的观点。

  综合分析

  对于美国税改的效果之所以出现上述意见分歧,主要是因为减税政策具有双重性。特朗普政府通过减税能否实现3%经济增长,取决于两方面因素作用的结果。

  首先,从美国税改正面影响依据看,之所以减税政策能实现3%的经济增长,是由于该政策有利于刺激消费,鼓励投资和资本回流。

  一是刺激美国居民消费。税改将大幅减轻美国居民的纳税额,尤其是美国中低收入阶层的税务负担,从而直接增加居民个人可支配收入。由于美国个人消费支出占可支配收入的比例相对稳定,由此可测算出税改将释放大约3000亿美元个人消费支出,将刺激美国民众消费欲望。

  二是促进美国企业投资。税改提及除建筑类以外,固定资产投入允许全部计入当年折旧。预测税改方案中投资费用化的政策,将使得美国未来5年年均固定资产投入额外新增量约2100亿美元。

  三是促使实业资本回流。美国现行企业所得税税率高达35%,为达避税目的,一些美国企业通过收购国外公司,将产业迁移至海外,减税将缓解这种“税收倒置”现象,引导美国企业回迁本土,创造更多就业岗位。未来若受税改降低企业税的直接影响,美国在投资回报率方面的优势进一步强化,从而增强美国对全球实业资本的虹吸效应,预计未来实业资本的净流入将至少维持在2000亿美元水平以上。

  四是加速海外利润回流。美国税改指出未来将以全球范围内该企业可享有的最低税率对其海外利润征税,考虑到税收优惠幅度之大,估计税改将导致至少8200亿美元财富回流。

  其次,从美国税改负面影响依据看,之所以无法实现3%的经济增长预期目标,是因为减税会产生不利于经济增长的负面影响。

  一是减税虽然可以增加企业和个人可支配收入,增加消费,但由于减税后为减少赤字,保持财政收支平衡,必须削减财政支出,尤其是民生和福利消费支出,从而减少消费,减税增加消费被减支减少消费所抵消。为重新恢复财政平衡,未来10年,美国必须完成3.6万亿美元的财政支出削减计划。

  二是减税后减收会使财政赤字增加,债务增多,并导致利率上升,企业资金使用成本增加,对经济增长带来制约。据CBO测算,到2020年,美国政府赤字额约为1.3万亿美元,赤字率是2016年的2倍左右,即超过6%。只有GDP增速保持4.5%水平才能抵消税改带来的成本。而这一增长水平,如果没有新的经济增长动能,是很难达到的。

  三是虽然税改实施海外利润属地原则征税,使美国公司在海外更具竞争力,但实施这一归属原则,需要防范美国跨国公司将管理机构和企业利润转移到低税区。在属地原则征税方式下,美国公司将有巨大的动力把工厂迁到税率只有8%的瑞士。

  四是减税促进经济增长的前提是需求不足、经济低迷、失业率偏高,通过减税以扩大需求,增加就业,拉动经济增长。但目前美国经济复苏回升明显,就业率处于较高水平,减税拉动经济动力并不充分,效果会受到影响。

  五是减税对经济增长可分为短期效应和长期效应,一般认为,减税短期可刺激经济增长,随着时间失衡会逐步削弱和消退,长期对经济增长基本没有影响。税收政策中心(TPC)与宾夕法尼亚大学沃顿商学院预算模型(PWBM)小组合作的预算结果表明,在短期内,美国税改会提升GDP水平,降低财政收入成本。然而,若增加利息费用,即使宏观经济反馈对财政收入产生积极影响,联邦政府10年内的负债还是会至少增加7万亿美元。2024年GDP开始减少,不断增长的预算赤字会推高利率、挤出投资。到2036年,联邦政府负债将增加22.1万亿美元。上述估计对政策变化如何影响储蓄、投资及劳动力供给非常敏感,因此对GDP短期影响较大,长期影响小。

  本文结语

  综上所述,美国税改对经济增长的正面影响无可置疑,也得到普遍认可。由于减税的同时会受到其负面影响因素制约,从而部分抵消促进经济增长的正面效应。就像大多数经济学家和研究机构认可的那样,美国税改会对经济起到0.1%-0.2%的加速增长刺激作用。可以预期,处于经济复苏回升期的特朗普政府经济增长,会高于经济危机萧条期的奥巴马政府经济增长,但这种经济增长加速更多是由于周期性经济复苏回升,而不是主要来自减税政策效果。

  (作者:上海财经大学公共政策与治理研究院院长、教授 胡怡建)

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